Audizione preliminare all’esame della manovra economica per il triennio 2014-2016

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La Banca d’Italia ha pubblicato il testo dell’intervento del Vice Direttore Generale della Banca d’Italia Luigi Federico Signorini per l’audizione preliminare all’esame della manovra economica per il triennio 2014-2016. Ecco le conclusioni.

Nonostante l’ulteriore caduta del prodotto nel 2013, il Governo ha confermato l’impegno a mantenere anche quest’anno il disavanzo entro il 3 per cento del PIL, intervenendo all’inizio di ottobre con ulteriori misure correttive pari allo 0,1 per cento del prodotto. Rispettare la soglia prevista dalle regole europee è necessario per rafforzare la fiducia dei mercati ed evitare il rischio di essere nuovamente sottoposti in futuro alla Procedura per disavanzi eccessivi. Le nostre analisi suggeriscono la necessità di un attento controllo della spesa nei mesi finali dell’anno.

Le regole europee richiedono che il disavanzo si collochi, sia a consuntivo sia nei programmi, entro la soglia del 3 per cento del prodotto; in presenza di uno scostamento, la procedura per i disavanzi eccessivi non si avvia solo se lo sconfinamento è limitato e temporaneo. Quest’ultima condizione richiede che nelle previsioni della Commissione europea lo scostamento venga riassorbito già nell’anno successivo. La procedura può essere avviata anche qualora il livello o la traiettoria per il debito nelle stesse previsioni non siano conformi alle regole.

Per il prossimo quadriennio, il profilo programmatico delineato nella Nota di aggiornamento è sostanzialmente coerente con le regole di bilancio europee, che per i paesi con un disavanzo inferiore alla soglia del 3 per cento del Pil sono incentrate sull’andamento strutturale dei conti pubblici e sulla dinamica del debito.

Il Patto di stabilità e crescita richiede una correzione del saldo di bilancio strutturale in rapporto al PIL dello 0,5 per cento ai paesi che non hanno raggiunto il loro obiettivo di medio termine (per l’Italia, questo è il pareggio strut18 turale). Il saldo strutturale programmato rispetta le condizioni stabilite dal Patto in tutti gli anni con l’eccezione del 2014, anno in cui esso si riduce di 0,1 punti allo 0,3 per cento del PIL (il pareggio viene raggiunto nel 2015 e mantenuto successivamente). Lo scostamento nel 2014 rispetto al pareggio potrà essere consentito se l’Italia beneficerà dell’introduzione di un margine di flessibilità a fronte delle spese nazionali per investimenti cofinanziate dall’Unione europea; per fruire di questa flessibilità occorre però che la Commissione verifichi il rispetto sia della regola sul disavanzo sia di quella sul debito.

La Nota di aggiornamento del DEF prevede una rapida ripresa dell’attività economica. Per l’anno in corso e per il 2014, la dinamica del prodotto non si discosta molto dalle previsioni della Banca d’Italia pubblicate lo scorso luglio. Per gli anni successivi la crescita attesa è più elevata di quella indicata nel DEF di aprile e delle previsioni disponibili. Essa presuppone il pieno dispiegarsi degli effetti delle riforme strutturali, i cui tempi sono incerti. L’ipotesi di una forte riduzione dello spread contrasta con le attese incorporate attualmente negli indicatori di mercato; affinché essa si concretizzi sarà essenziale la fiducia degli agenti economici nella stabilità del quadro interno, nei progressi nell’attuazione delle riforme strutturali e nel riequilibrio dei conti pubblici.

Il Governo si propone di continuare sulla strada del contenimento della spesa primaria corrente. Nell’ultimo biennio la spesa primaria corrente si è ridotta per la prima volta in termini nominali dal dopoguerra. Si è trattato di uno sforzo eccezionale, reso necessario dalla dinamica troppo sostenuta della spesa nel decennio precedente la crisi (in media del 4,4 per cento), che aveva contribuito a una insufficiente riduzione del debito pubblico. Tra il 1997 e il 2007, la spesa primaria corrente era aumentata di 1,4 punti in rapporto al PIL, mentre si riduceva di 2 punti nella media degli altri paesi dell’area dell’euro.

Nel quadro programmatico delineato dal Governo, la spesa primaria corrente torna a crescere in termini nominali, seppure meno dell’inflazione; continua quindi a ridursi in termini reali. Tra il 2013 e il 2016 la sua incidenza sul prodotto scende di oltre due punti, raggiungendo il 40,7 per cento. Il contenimento della spesa primaria corrente è un percorso necessario per ridurre il debito e recuperare spazio per gli investimenti. Escludendo l’impatto del provvedimento di accelerazione dei pagamenti di debiti commerciali, nel 2014 aumenta sensibilmente la spesa in conto capitale. Nel biennio successivo essa torna a cadere; è auspicabile che siano reperite risorse per evitarlo.

La riduzione del cuneo fiscale, che è elevato nel confronto internazionale, risponde all’esigenza oggi prioritaria di privilegiare il lavoro e la produzione. La dimensione dell’intervento non è elevata; essa riflette i limitati margini di manovra disponibili e la scelta di utilizzarli per intervenire anche in altri ambiti.  Sono in linea con l’esigenza di privilegiare il lavoro e la produzione anche il potenziamento dell’ACE, al fine di favorire la capitalizzazione delle imprese, l’aumento della dotazione del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese e l’avvicinamento della normativa italiana sulla deducibilità per le banche delle svalutazioni su crediti a quella vigente nei principali paesi, che riduce una situazione di svantaggio per i nostri intermediari.

L’alleggerimento degli oneri fiscali sulla prima casa è programmato nell’ambito di una complessa riforma della fiscalità immobiliare. La scelta, confermata, di attribuire alla responsabilità dei governi locali la tassazione immobiliare e di metterne in evidenza il collegamento con i servizi resi dalle amministrazioni è coerente con i principi del federalismo fiscale. Come ho avuto modo di osservare, il disegno dell’intervento è suscettibile di miglioramenti per alcuni aspetti.

Il finanziamento delle riduzioni di imposta è affidato prevalentemente, per il primo anno, a incrementi di gettito temporanei. Nel 2015 e nel 2016 gran parte della copertura degli sgravi è demandata a un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, che potrà variare le aliquote d’imposta e ridurre i regimi di favore fiscale. Darebbe maggiore certezza al quadro programmatico la definizione di una clausola di salvaguardia che intervenga in modo automatico. Ma per scongiurare ulteriori aumenti del carico fiscale non vi è alternativa a un’azione più intensa per il contenimento della spesa corrente. Va in questa direzione la decisione di rafforzare il campo d’azione e i poteri del Commissario straordinario per la spending review. La revisione della spesa, basata su una valutazione approfondita delle priorità e dei fabbisogni, potrà essere efficace se coinvolgerà pienamente le amministrazioni interessate, con meccanismi tali da facilitare non solo la definizione, con la loro partecipazione, di razionali piani di risparmio, ma anche e soprattutto la loro coerente applicazione nel tempo. Sarà utile valutare caso per caso la possibilità di attribuire al mercato servizi che possono essere svolti da privati, sotto il controllo pubblico, con minori costi per la collettività.

In Italia le aliquote della tassazione sono nettamente superiori alla media degli altri paesi dell’area dell’euro anche per l’esigenza di compensare il mancato gettito causato dalle attività irregolari e dall’evasione fiscale. Quest’ultima penalizza i contribuenti onesti, non giova all’efficienza allocativa del sistema economico, ostacola il perseguimento di uno sviluppo solido e duraturo. Il disegno di legge delega per la riforma del sistema fiscale, già approvato dalla Camera dei Deputati, è l’occasione per dotare il nostro Paese di una normativa fiscale più moderna e di una struttura delle imposte meno distorsiva per la concorrenza. Sono importanti la chiarezza e certezza delle norme e la minimizzazione dei costi di adempimento sia per il contribuente, sia per l’amministrazione.

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La fiducia degli investitori, interni e internazionali, è un elemento fondamentale per la ricostruzione di un clima economico favorevole alla ripresa. Per rafforzarla è necessario il puntuale rispetto dei parametri europei; ancor più è necessario che si percepisca un chiaro disegno di fondo, un’azione stabile, determinata e coerente per il consolidamento della finanza pubblica e per il miglioramento delle condizioni strutturali dell’economia.

Il quadro programmatico attuato dal disegno di legge di stabilità ha tra suoi presupposti l’attesa di una ulteriore, significativa riduzione dei tassi di interesse. Affinché quest’ultima si possa realizzare è indispensabile perseguire gli obiettivi indicati in modo rigoroso, attuando gli interventi normativi previsti senza ritardo e prevedendo, per il caso in cui gli andamenti fossero meno favorevoli di quelli ipotizzati, azioni compensative.

Il merito di credito dello Stato non si riflette soltanto sull’onere che il contribuente sostiene per il servizio del debito della Repubblica: incide anche sul costo del funding per le imprese che si rivolgono al mercato internazionale e per le banche; contribuisce quindi a determinare direttamente o indirettamente le condizioni di finanziamento dell’intera economia. Il suo miglioramento allarga in prospettiva i margini di manovra disponibili per l’uso della finanza pubblica in funzione anticiclica e a sostegno dello sviluppo.

La riduzione dei rendimenti dei BTP decennali e l’uscita, in giugno, dalla Procedura per i disavanzi eccessivi avviata nel 2009 hanno riconosciuto e ricompensato il notevole sforzo di consolidamento compiuto dal nostro Paese negli ultimi anni, in condizioni economiche e finanziarie difficili. Il clima congiunturale europeo si va rischiarando e può favorire l’irrobustirsi dei primi, per ora fragili, segni di inversione ciclica anche in Italia. Le condizioni finanziarie nell’area dell’euro si mantengono in questo periodo distese. Perseverando nel percorso di risanamento e riforme l’occasione può essere colta.